1. Quy định số bổ sung cân đối ổn định trong thời gian 05 năm
Quy định ổn định số bổ sung cân đối 05 năm dẫn đến khó khăn trong điều hành ngân sách ở địa phương, cụ thể như: một số địa phương khi có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh hoặc do sáp nhập, mở rộng địa giới hành chính, số thu nội địa tăng cao hoặc do ra khỏi vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, số chi ngân sách giảm, dẫn đến dư thừa nguồn lực, ngoài số thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách cấp trên không thể điều tiết được. Bên cạnh đó, một số địa phương vì lý do bất khả kháng như thiên tai, dịch bệnh, chia tách địa giới hành chính dẫn đến nguồn thu nội địa giảm sâu sẽ không đủ nguồn lực để bố trí cho các nhiệm vụ chi theo phân cấp, ngân sách cấp trên không thể tăng số bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới trong thời kỳ ổn định v.v...
2. Thẩm quyền điều chỉnh dự toán ngân sách
- Tại điểm c khoản 3 Điều 52 Luật NSNN quy định Ủy ban nhân dân trình Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương và báo cáo Hội đồng nhân dân tại kỳ họp gần nhất trong các trường hợp sau: “Khi cần điều chỉnh dự toán ngân sách của một số đơn vị dự toán hoặc địa phương cấp dưới”.
Như vậy, việc điều chỉnh dự toán chi ngân sách từ đơn vị này qua đơn vị khác của ngân sách cấp mình hoặc điều chỉnh dự toán thu, chi ngân sách cấp dưới mà không làm thay đổi tổng thu, tổng chi ngân sách địa phương được HĐND tỉnh giao đầu năm thì thẩm quyền điều chỉnh này thuộc thẩm quyền của HĐND các cấp tại khoản 5 Điều 30 Luật NSNN hay thuộc thẩm quyền của Thường trực HĐND các cấp tại điểm c khoản 3 Điều 52 Luật NSNN.
3. Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp chưa được phân cấp nhiều trong việc điều hành dự toán thu, chi ngân sách hàng năm
Luật NSNN đã quy định tương đối đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân về NSNN. Tuy nhiên, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp chưa được phân cấp nhiều dẫn đến khó khăn trong quản lý, điều ngân sách tại địa phương, cụ thể: đối với một số nhiệm vụ chi đã được HĐND phê chuẩn trong dự toán ngân sách nhưng chưa giao nhiệm vụ cụ thể và chưa xác định được đơn vị thụ hưởng như: chi khác ngân sách; chi hỗ trợ một số nhiệm vụ, chế độ chính sách khác,…cùng với kinh phí ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới (đã xác định được nhiệm vụ chi, đối tượng thụ hưởng); nguồn cải cách tiền lương còn dư (do nguồn này chỉ sử dụng cho chính sách liên quan đến tiền lương). Các nguồn kinh phí trên đều phải trình HĐND tỉnh dẫn đến chậm trễ trong việc chi trả chế độ, chính sách, triển khai các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
4. Quy định việc địa phương phân bổ chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo không được thấp hơn số Trung ương phân bổ
Đối với dự toán chi lĩnh vực giáo dục và đào tạo theo quy định của Luật NSNN thì địa phương không được giao thấp hơn số Trung ương giao. Tuy nhiên, do dự toán giao cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo hàng năm với mức khá cao dẫn đến không thể chi hết, trong khi lĩnh vực khác thiếu nguồn. Thực tế hiện nay, do thực hiện đổi mới cơ chế hoạt động, sáp nhập, giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW; đồng thời, do đơn vị thuộc vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn đã hoàn thành xã nông thôn mới. Do đó, số chi từ sự nghiệp giáo dục và đào tạo có giảm nhưng địa phương không thể điều chỉnh dự toán từ sự nghiệp giáo dục và đào tạo sang sự nghiệp khác.
5. Điều chỉnh quy định thời gian điều chỉnh dự toán đã giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách hoàn thành trước ngày 15 tháng 11 năm hiện hành
Theo quy định, kỳ họp HĐND các cấp cuối năm diễn ra vào tháng 12; do đó, việc quy định thời gian điều chỉnh dự toán đã giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách hoàn thành trước ngày 15 tháng 11 năm hiện hành là chưa phù hợp với thực tế.
6. Về việc sử dụng Quỹ dự trữ tài chính
Theo quy định tại khoản 2 Điều 11 Luật NSNN:
“2. Quỹ dự trữ tài chính được sử dụng trong các trường hợp sau:
a) Cho ngân sách tạm ứng để đáp ứng các nhu cầu chi theo dự toán chi ngân sách khi nguồn thu chưa tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách;
b) Trường hợp thu ngân sách nhà nước hoặc vay để bù đắp bội chi không đạt mức dự toán được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định và thực hiện các nhiệm vụ phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng, với mức độ nghiêm trọng, nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán mà sau khi sắp xếp lại ngân sách, sử dụng hết dự phòng ngân sách mà vẫn chưa đủ nguồn, được sử dụng quỹ dự trữ tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi nhưng mức sử dụng trong năm tối đa không quá 70% số dư đầu năm của quỹ.”
Theo quy định trên thì các địa phương rất ít phát sinh việc sử dụng Quỹ dự trữ tài chính, hiện tại số tồn Quỹ dự trữ tài chính của địa phương là rất lớn (cụ thể tỉnh Trà Vinh là khoảng 700 tỷ đồng), nguồn lực này rất lớn chưa được huy động để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và thực hiện các chính sách an sinh xã hội tại địa phương.
7. Chưa quy định rõ ràng các khoản kinh phí nào được xem là khoản tăng thu, tiết kiệm chi.
Theo quy định tại khoản 2, Điều 59 Luật Ngân sách nhà nước:
“2. Số tăng thu, trừ tăng thu của ngân sách địa phương do phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách phải nộp về ngân sách cấp trên và số tiết kiệm chi ngân sách so với dự toán được sử dụng theo thứ tự ưu tiên như sau:
a) Giảm bội chi, tăng chi trả nợ, bao gồm trả nợ gốc và lãi;
b) Bổ sung quỹ dự trữ tài chính;
c) Bổ sung nguồn thực hiện chính sách tiền lương;
d) Thực hiện một số chính sách an sinh xã hội;
đ) Tăng chi đầu tư một số dự án quan trọng;
e) Thực hiện nhiệm vụ quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều này.
Chính phủ lập phương án sử dụng số tăng thu và tiết kiệm chi của ngân sách trung ương, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Ủy ban nhân dân lập phương án sử dụng số tăng thu và tiết kiệm chi ngân sách cấp mình, báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định và báo cáo Hội đồng nhân dân tại kỳ họp gần nhất. Đối với số tăng thu ngân sách địa phương do có phát sinh nguồn thu mới trong thời kỳ ổn định ngân sách thực hiện theo quy định tại điểm d khoản 7 Điều 9 của Luật này.”
a) Về xác định tăng thu
Hiện nay, việc xác định nguồn tăng thu ngân sách địa phương để trích nguồn cải cách tiền lương hàng năm bao gồm nguồn kết dư ngân sách địa phương là chưa phù hợp và khó khăn cho địa phương với các lý do như sau:
- Theo Quyết định giao dự toán của Thủ tướng Chính phủ hàng năm thì thu cân đối ngân sách nhà nước không bao gồm thu chuyển nguồn và thu kết dư. Do đó, việc bổ sung nguồn thu kết dư ngân sách địa phương vào nguồn thu cân đối ngân sách hàng năm để so sánh, xác định số tăng thu giữa số thực hiện so với dự toán hàng năm để trích nguồn CCTL là chưa phù hợp.
- Nguồn kết dư ngân sách địa phương bao gồm các nhiệm vụ chi không thuộc đối tượng chuyển nguồn nhưng còn nhiệm vụ chi như: các chế độ, chính sách do Trung ương và địa phương ban hành, các nguồn vốn đầu tư (tiền sử dụng đất; nguồn xổ số kiến thiết; nguồn cân đối địa phương;..),….. Do đó nguồn kết dư hàng năm của địa phương đã sử dụng nộp trả ngân sách Trung ương các khoản còn thừa chưa sử dụng không thể; bố trí lại thực hiện các chế độ, chính sách do Trung ương và địa phương ban hành; bố trí chi đầu tư; hỗ trợ nhiệm vụ an ninh, quốc phòng; hỗ trợ phòng, chống dịch bệnh;…
- Nguồn kết dư của địa phương dùng để thực hiện một số nhiệm vụ đặc thù của địa phương mà Trung ương không bố trí nguồn để thực hiện hoặc một số nhiệm vụ của Trung ương mà theo quy định phải sử dụng nguồn ngân sách địa phương.
b) Tiết kiệm chi
Hiện chưa có hướng dẫn khoản kinh phí nào là khoản tiết kiệm chi như: Khoản kinh phí chi thường xuyên được HĐND tỉnh giao đầu năm nhưng chưa phân bổ chi tiết cho đơn vị sử dụng; khoản kinh phí chi thường xuyên hủy dự toán của đơn vị dự toán khi hết niên độ ngân sách; kinh phí trung ương bổ sung có mục tiêu chưa phân bổ trong năm;…
8. Sử dụng nguồn dự phòng để bố trí kinh phí thực hiện các nhiệm vụ cần thiết khác thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp mình mà chưa được dự toán
Theo quy định tại khoản 2 Điều 10 Luật ngân sách nhà nước:
“2. Dự phòng ngân sách nhà nước sử dụng để:
a) Chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ cần thiết khác thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp mình mà chưa được dự toán;
b) Chi hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ quy định tại điểm a khoản này, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng cấp mình để thực hiện nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu;
c) Chi hỗ trợ các địa phương khác theo quy định tại điểm c khoản 9 Điều 9 của Luật này.”
Tuy nhiên, các nhiệm vụ cần thiết khác mà chưa được dự toán thì chưa quy định rõ là nhiệm vụ gì nên cơ quan tài chính, cơ quan kiểm toán, cơ quan thanh tra và các cơ quan khác có cách hiểu khác nhau dẫn đến việc sử dụng nguồn kinh phí chưa đúng quy định.
9. Nội dung chi từ nguồn kết dư ngân sách chưa được quy định trong Luật Ngân sách nhà nước.
Tại Điều 72, Luật NSNN quy định:
“Điều 72. Xử lý kết dư ngân sách nhà nước
1. Kết dư ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh được sử dụng để chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước. Trường hợp còn kết dư ngân sách thì trích 50% vào quỹ dự trữ tài chính cùng cấp; trích 50% còn lại vào thu ngân sách năm sau; trường hợp quỹ dự trữ tài chính đã đủ mức 25% dự toán chi ngân sách hằng năm thì số kết dư còn lại hạch toán vào thu ngân sách năm sau.
2. Kết dư ngân sách cấp huyện, cấp xã được hạch toán vào thu ngân sách năm sau.”
Hiện nay một số cơ quan, đơn vị hiểu nội dung chi từ nguồn kết dư ngân sách thực hiện theo quy định tại khoản 2, Điều 59 bao gồm: Bổ sung quỹ dự trữ tài chính; Bổ sung nguồn thực hiện chính sách tiền lương; Thực hiện một số chính sách an sinh xã hội; Tăng chi đầu tư một số dự án quan trọng. Tuy nhiên, kết dư được hạch toán vào thu ngân sách thì sử dụng nguồn kết dư để bố trí cho nhiệm vụ chi gì là thuộc thẩm quyền của HĐND các cấp. Trường hợp nội dung chi từ nguồn kết dư ngân sách chỉ bao gồm các nhiệm vụ chi tại khoản 2, Điều 59 thì các địa phương rất khó điều hành ngân sách vì một số nhiệm vụ chi theo quyết định của cấp có thẩm quyền như: mua sắm, sữa chữa; kinh phí quy hoạch; kinh phí chuyển đổi số; một số chính sách đặc thù của địa phương;…. cần phải bố trí kinh phí thực hiện từ nguồn kết dư (địa phương không còn nguồn nào khác để bố trí thực hiện).
Từ những bất cập nêu trên, kiến nghị một số nội dung sửa đổi bổ sung Luật Ngân sách Nhà nước cụ thể như sau:
- Bãi bỏ quy định ổn định số bổ sung cân đối 05 năm.
- Quy định rõ trường hợp nào điều chỉnh dự toán ngân sách là thuộc thẩm quyền của HĐND các cấp hay trường hợp nào điều chỉnh dự toán ngân sách là thuộc thẩm quyền của Thường trực HĐND các cấp.
- Bổ sung nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp trong việc điều hành dự toán thu, chi ngân sách hàng năm như được quyết định các nguồn kinh phí đã được HĐND phê chuẩn trong dự toán ngân sách nhưng chưa giao nhiệm vụ cụ thể và chưa xác định được đơn vị thụ hưởng; nguồn ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới; nguồn cải cách tiền lương còn dư.
- Bãi bỏ quy định việc địa phương phân bổ chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo không được thấp hơn số ngân sách cấp trên phân bổ.
- Bãi bỏ quy định thời gian điều chỉnh dự toán đã giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách hoàn thành trước ngày 15 tháng 11 năm hiện hành.
- Quy định địa phương được sử dụng 30% Quỹ dự trữ tài chính để thực hiện các chế độ, chính sách an sinh xã hội do Trung ương và địa phương ban hành.
- Quy định rõ phương pháp xác định tăng thu, tiết kiệm chi hàng năm, cụ thể quy định việc loại trừ nguồn thu kết dư vào nguồn thu cân đối ngân sách hàng năm để tính tăng thu hàng năm của ngân sách địa phương; quy định khoản kinh phí nào là khoản tiết kiệm chi.
- Quy định rõ các nhiệm vụ chi từ nguồn dự phòng ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ cần thiết khác thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp mình mà chưa được dự toán.
- Quy định rõ nội dung chi từ nguồn kết dư ngân sách.